2.6 Verwerking: sturen op kwaliteit bij aanbesteden
Terugkoppeling in logistieke keten na aanbesteding
In aanbestedingsprocedures kiezen gemeenten ervoor om twee contracten in de markt te zetten, namelijk een inzamelcontract en een verwerkingscontract.
Deze keuze vereist wel actief contractmanagement en goede werkrelaties met beide contractanten zodat de noodzakelijke terugkoppeling plaatsvindt.
Er kan zelfs een situatie ontstaan dat er bij aanbestedingen geen inschrijvers zijn die willen inschrijven voor een GFT-kwaliteit met bijbehorend plafondtarief. In een aanbestedingsprocedure voor verwerken van GFT dient men dus kennis te hebben van de kwaliteit van GFT en van instrumenten die men heeft ingezet om GFT-kwaliteit te verbeteren.
Zonder terugkoppeling en eventuele sancties zal gedragsverandering die leidt tot betere GFT-kwaliteit niet goed van de grond komen. Het effect van stijgende kosten door aanlevering van slechte GFT-kwaliteit is niet altijd goed zichtbaar en wordt niet direct gevoeld.
Hoewel de gemeente de spelregels van een aanbesteding en een contract bepaalt, zou het goed zijn als de gemeente economische stimulansen voor zichzelf introduceert in contracten. Stimulansen die het streven naar een betere GFT-kwaliteit ook directe economische meerwaarde geven. Dit kan bijvoorbeeld door een bonus-malusregeling voor de GFT-kwaliteit.
Bijkomend effect is dat op deze wijze de gemeente automatisch terugkoppeling krijgt over de kwaliteit. Zicht op potentiële besparingen kan ertoe leiden dat er budget gereserveerd wordt om actieplannen ter verbetering van de kwaliteit van GFT te financieren.
Het bepalen van de GFT-kwaliteit is kostbaar als dit intensief plaatsvindt. Over de methode om de kwaliteit vast te stellen en de frequentie waarmee dit dient te gebeuren, moeten duidelijke afspraken worden gemaakt. Belangrijk is te realiseren dat het verzamelen van informatie over kwaliteit doelmatig dient te gebeuren en een praktische invulling krijgt.
Om de mogelijkheden waarmee via aanbesteding van verwerkingscontracten de kwaliteit van het aangeboden GFT verbeterd kan worden is het eerst van belang om te weten hoe de markt voor verwerking van GFT functioneert. Vervolgens is het van belang te weten wat de impact is van het gescheiden houden van inzamelcontracten en verwerkingscontracten. Met deze kennis kan ingegaan worden op de mogelijkheden om via verwerkingscontracten en de bijbehorende aanbestedingen de GFT-kwaliteit te verbeteren.
In Nederland zijn er 20 verwerkers voor GFT die in 2017 ook GFT hebben verwerkt. Op het eerste gezicht is dit een markt waarbij verwerkingslocaties goed verspreid over Nederland aanwezig zijn. Er zijn altijd wel enkele verwerkers in de omgeving.
Echter, bij een nadere beschouwing blijkt dat de verdeling helemaal niet zo gunstig is voor voldoende marktwerking bij een aanbesteding. Ten eerste zijn er drie locaties (grijs) die volgens inbesteding werken en dus niet op openbare aanbestedingen zullen inschrijven. Vervolgens zijn de drie bedrijven Attero (paars), Indaver (groen) en Orgaworld (donkerblauw) die bepaalde regio’s van het land domineren.
Dit zorgt ervoor dat deze partijen in aanbestedingen een sterke positie hebben. Concurrentie moet ver rijden en ondervindt daarbij het nadeel van logistieke kosten. De consequentie is dat degene met de sterke positie zijn voordeel economisch kan benutten.
Een deel van de gemeenten is zich bewust van de sterke marktpositie in sommige regio’s van bepaalde verwerkers. Daarnaast hebben ze veelal het doel om de afvalstoffenheffing niet of minimaal te verhogen. Om zich te beschermen tegen excessieve prijzen zijn verschillende gemeenten in aanbestedingen prijsplafonds gaan hanteren waarbij een opdracht boven een bepaald verwerkingstarief niet gegund wordt. De plafondtarieven zijn meestal gerelateerd aan huidige marktomstandigheden en het beschikbare budget, maar zijn niet gerelateerd aan de aangeleverde kwaliteit GFT.
Door de teruglopende GFT-kwaliteit en toenemende kwaliteitseisen voor compost geven verwerkers aan dat gehanteerde prijsplafonds bij aanbesteding niet meer realistisch zijn.
Verwerkers geven aan dat tot voor kort op aanbestedingen werd ingeschreven, ondanks de eisen aan de compostkwaliteit en onbekendheid met aangeleverde kwaliteit, omdat het mislopen van contracten consequenties heeft. Inmiddels zijn er aanbestedingen geweest waarop niet is ingeschreven omdat de combinatie eisen voor de afzet van compost, de GFT-kwaliteit en het prijsplafond met de huidige verwerkingsinstallaties niet meer reëel geacht werden.
Vanwege de moeilijke afzetbaarheid van compost door de strengere eisen gaan inschrijvers meer op kwaliteit sturen. De gemeente moet dus realistische uitgangspunten opstellen.
Consequentie voor de gemeenten van geen inschrijvingen op de aanbesteding is dat er afspraken moeten worden gemaakt over GFT-verwerking tot een nieuw contract is gerealiseerd en dat het aanbestedingstraject met onbepaalde tijd verlengd wordt. Om uiteindelijk de gewenste kwaliteit compost te maken, in een tijd waarin kwaliteit steeds meer onder de aandacht komt, moet alleen al vanuit een afzetperspectief aan een betere GFT-kwaliteit worden gedacht.
In een aanbestedingsproces voor GFT-verwerking wordt in de gunning vaak prijs en kwaliteitscriteria opgenomen.
- Als prijscriteria geldt meestal de verwerkingsprijs.
- Voor kwaliteit wordt bijvoorbeeld een CO2-tool ingezet die een CO2-score voor transport, verwerking en afzet berekent of wordt afgeleid van de CO2-tool gebruikt.
Om de aangeleverde GFT-kwaliteit te verbeteren kan overwogen worden om een differentiatie in verwerkingsprijs toe te passen, gerelateerd aan een bepaalde aangeleverde GFT-kwaliteit. De achterliggende gedachte is dat de inschrijver een lager tarief in rekening brengt bij aanlevering van een betere kwaliteit en de gemeente gemotiveerd raakt om betere kwaliteit aan te leveren.
Er zijn vier voorwaarden voor het gebruik van deze methode, namelijk:
- het tarief is gedefinieerd op basis van de mate van kwaliteit van het aangeleverde GFT;
- er wordt vastgesteld hoe de kwaliteit onderzocht wordt;
- voor welke volumes gelden deze voorwaarden;
- er vindt, tot slot, directe feedback plaats.
Er kan ook uitvraag gedaan worden naar aantal hernieuwbare producten dat uit GFT gemaakt kan worden (upcycling) en dit meewegen in de beoordeling van de inschrijving al dan niet gekoppeld aan kwaliteit van aangeleverd GFT.
Onder deze voorwaarden ontstaat handelsperspectief voor de gemeente. Uit gesprekken met verwerkers is gebleken dat de mate van vervuiling significant de prijs beïnvloedt. Deze methode kan dus resulteren in de motivatie om de GFT-kwaliteit te verbeteren. Er is echter geen zekerheid dat er ook daadwerkelijk verschillende prijzen worden aangeboden of dat het prijsverschil significant is. Deze indirecte bonusregeling kan daarom beter in het contract worden verwerkt (zie hiervoor de volgende paragraaf).
Er zijn verder in recente aanbestedingsprocedures nauwelijks praktijkvoorbeelden geïdentificeerd om met behulp van kwaliteitscriteria een verbetering van de aangeleverde GFT-kwaliteit te realiseren.
Er zijn vier voorwaarden voor het gebruik van deze methode, namelijk:
- het tarief is gedefinieerd op basis van de mate van kwaliteit van het aangeleverde GFT;
- er wordt vastgesteld hoe de kwaliteit onderzocht wordt;
- voor welke volumes gelden deze voorwaarden;
- er vindt, tot slot, directe feedback plaats.
Er kan ook uitvraag gedaan worden naar aantal hernieuwbare producten dat uit GFT gemaakt kan worden (upcycling) en dit meewegen in de beoordeling van de inschrijving al dan niet gekoppeld aan kwaliteit van aangeleverd GFT.
Onder deze voorwaarden ontstaat handelsperspectief voor de gemeente. Uit gesprekken met verwerkers is gebleken dat de mate van vervuiling significant de prijs beïnvloedt. Deze methode kan dus resulteren in de motivatie om de GFT-kwaliteit te verbeteren. Er is echter geen zekerheid dat er ook daadwerkelijk verschillende prijzen worden aangeboden of dat het prijsverschil significant is. Deze indirecte bonusregeling kan daarom beter in het contract worden verwerkt (zie hiervoor de volgende paragraaf).
Er zijn verder in recente aanbestedingsprocedures nauwelijks praktijkvoorbeelden geïdentificeerd om met behulp van kwaliteitscriteria een verbetering van de aangeleverde GFT-kwaliteit te realiseren.
Begin 2020 is bij de aanbesteding van GFT door Circulus-Berkel voor het eerst een contractelement toegepast bij de aanbesteding voor het verbeteren van de GFT-kwaliteit. In deze aanbesteding is een bonus/ malusregeling toegepast voor de aangeboden GFT-kwaliteit. Maar er zijn ook andere mogelijkheden. Zo kan de gemeente bij inschrijving op een aanbesteding een plan van aanpak eisen waarmee de verwerker acties initieert die, met medewerking van de gemeente, moeten leiden tot verbetering van de aangeleverde GFT-kwaliteit. Bij een realistisch plan krijgt de inschrijver een voordeel. Dit verplicht de inschrijver om acties gedurende de contractfase uit te voeren die niet van tevoren in eisen beschreven zijn.
De volgende opties zijn geïdentificeerd voor het verbeteren van de GFT-kwaliteit via de aanbestedingsprocedure:
- Combinatie inzamelen en verwerken?
Overweeg welk contract de gemeente in de markt zet: verwerken van GFT of de combinatie van inzamelen en verwerken van GFT. Deze optie geeft eigenlijk weer wie de gemeente verantwoordelijk laat zijn voor kwaliteit ingezameld GFT. De gemeente is verantwoordelijk voor kwaliteit aangeboden GFT, de inzamelaar/verwerker voor ingezameld GFT.
Aan de voorkant kan dit leiden tot hogere kosten door beperkte marktwerking maar dit resulteert naar alle waarschijnlijkheid in betere ingezamelde kwaliteit en kostenbesparing in contractmanagement. Kortom, lagere kosten aan de achterkant waardoor men alsnog voordeliger uitkomt.
- Inzicht in kwaliteit
Geef als gemeente tijdens aanbesteding inzicht in de kwaliteit van het GFT zodat over en weer juiste verwachtingen ontstaan. Dit inzicht in de kwaliteit moet niet bestaan uit een gemiddelde waarde, maar een bandbreedte met een gemiddelde en het aantal waarnemingen waarop het betrekking heeft.
Deze verbeteringsoptie biedt de verwerker om de mogelijkheid een reële afweging te maken bij het vaststellen van een inschrijftarief om de door markt gewenste compostkwaliteit te maken. Transparantie in de keten is belangrijk om tot een goede verhouding te komen en te werken aan kwaliteit.
In eerste instantie lijkt dit ongunstig voor een gemeente, maar de keuzes van inschrijvers starten de discussie op over de relatie tussen aangeleverde kwaliteit GFT, de te verwachten compostkwaliteit en de kosten voor het verwerkingsproces. Deze discussie geeft inzicht over de noodzaak om bij burgers te investeren in een goede GFT-kwaliteit. Een plan van aanpak om de ingezamelde GFT-kwaliteit te verbeteren bekijkt de mogelijkheden en noodzaak tot verbetering van de GFT-kwaliteit vanuit de expertise van de verwerker. Via deze benadering ontstaat een realistisch beeld welke inspanningen in de kwaliteit ook resulteren in verbeterde procesvoering.
Gemeenten hebben voor GFT in de regel de keuze gemaakt om twee contracten te sluiten, namelijk een inzamelcontract en een verwerkingscontract. Aanbesteding technisch is het namelijk beter om twee separate contracten op de markt te zetten. Dit resulteert in meer marktwerking en daarmee meestal in lagere tarieven. Er zit echter een addertje onder het gras. Bij twee contracten is de kennisoverdracht tussen de opdrachtnemers om de kwaliteit van ingezameld GFT te verbeteren veel lastiger.
Terugkoppeling van kwaliteit van het ingezameld GFT van de GFT-verwerker naar de inzamelaar is cruciaal bij het verbeteren van de kwaliteit van het GFT.
Een gecombineerd contract voor de inzameling en de verwerking biedt meer flexibiliteit om routes op GFT-kwaliteit te optimaliseren door containers of gebieden met slechte GFT-kwaliteit in een aparte route op te nemen en hiermee wordt de contractant medeverantwoordelijk voor ingezamelde kwaliteit.
Door de korte lijntjes kan ook directer worden teruggekoppeld naar huishoudens en de gemeente over waar de GFT-kwaliteit te kort schiet. Om hetzelfde resultaat te verkrijgen vereist een keuze voor twee contracten een veel actievere rol van de gemeente in het contractbeheer dan bij een gecombineerd contract. De keuze voor twee separate ‘goedkopere’ contracten komen dus niet voor niets. Dit vergt structureel meer tijd en aandacht vanuit de gemeente.